Quando un’impresa ottiene gli aiuti di Stato
PIOMBINO 15 novembre 2013 — La disciplina comunitaria relativa agli aiuti di Stato è oggi contenuta negli artt. 107 e 108 del Trattato di Lisbona (http://europa.eu/lisbon_treaty/index_it.htm). Per “aiuti di Stato” si intende ogni forma di vantaggio economicamente apprezzabile di cui le imprese abbiano potuto beneficiare grazie all’intervento degli Stati membri, nel caso in cui tale vantaggio sia stato erogato direttamente da un organo statale o da un organo intermedio: quindi, la categoria ricomprende anche tutti quei benefici derivanti dall’intervento di enti formalmente distinti dallo Stato, ma di cui lo stesso si sia avvalso. La ratio dell’intera disciplina risiede nella necessità di salvaguardare il “mercato unico”, evitando che gli Stati membri intervengano falsando la libera concorrenza all’interno dei suoi confini.
Gli aiuti di stato legittimi
Tuttavia, la normativa consente di derogarvi laddove vengano in considerazione altri interessi, altrettanto importanti per la realizzazione dei fini della Comunità (par. 2 e 3 dell’art. 107). Il secondo paragrafo in particolare elenca gli aiuti compatibili “de iure”, cioè quelli che di per sé vengono considerati pienamente legittimi:
a) gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, a condizione che siano accordati senza discriminazioni determinate dall’origine dei prodotti;
b) gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali;
c) gli aiuti concessi all’economia di determinate regioni della Repubblica federale di Germania che risentono della divisione della Germania, nella misura in cui sono necessari a compensare gli svantaggi economici provocati da tale divisione. (Quest’ultima disposizione è stata modificata dal trattato di Lisbona, il quale stabilisce che, entro cinque anni dall’entrata in vigore dello stesso il Consiglio, su proposta della Commissione, può adottare una decisione che abroga la presente lettera).
Gli aiuti di stato potenzialmente compatibili
Il terzo paragrafo invece fa riferimento agli aiuti potenzialmente compatibili, sottoposti alla valutazione discrezionale della Commissione: in particolare, i casi più frequenti di deroga si verificano in relazione agli aiuti di Stato volti a far fronte a difficoltà regionali (quelli destinati a favorire lo sviluppo delle “regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione”, basati su criteri comunitari, nonché quelli volti ad assistere Regioni in condizioni di svantaggio rispetto alla media nazionale e pertanto basati su criteri nazionali).
Sono poi consentiti gli aiuti determinati da normative “orizzontali”, non collegati a particolari situazioni di squilibrio settoriale e funzionali all’attuazione di obiettivi e politiche comunitarie, finora determinati dalla Commissione attraverso l’adozione di “orientamenti”, “discipline” o “regolamenti di esenzione per categoria” che stabiliscono i criteri da applicare alle seguenti categorie di aiuti:
• aiuti per la lotta contro i cambiamenti climatici e per altra tutela dell’ambiente;
• aiuti alla ricerca, sviluppo e innovazione;
• aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà;
• aiuti alle piccole e medie imprese;
• aiuti all’occupazione;
• aiuti alla formazione;
• aiuti per il capitale di rischio;
• aiuti per servizi di interesse economico generale.
Vi sono poi altre norme dettate dalla Comunità a salvaguardia di determinati settori che richiedono interventi puntuali e specifici, come ad esempio nel settore dell’agricoltura, silvicoltura, pesca e acquacoltura, dei trasporti, della produzione audiovisiva ecc.
Infine, vi sono i cosiddetti aiuti “de minimis”, che sono esonerati dalla disciplina dell’art. 107 in virtù del mancato raggiungimento di particolari soglie dimensionali (generalmente 200.000€), in quanto il legislatore comunitario ha ritenuto questi aiuti minori ininfluenti rispetto alla tutela della concorrenza.
Gli aiuti di stato per ricerca, sviluppo e innovazione
Nel campo del settore siderurgico, lo specifico regolamento generale di esenzione per categoria da prendere in considerazione è quello racchiuso nella “disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione”, (Gazzetta ufficiale C 323 del 30.12.2006, pag. 1) (per leggere clicca qui). In essa viene specificato il concetto di RSI, ritenendosi che i progetti di aiuto di Stato, per essere compatibili con la normativa comunitaria, debbano aver chiaramente definite le modalità di esecuzione, i partecipanti e gli obiettivi; essere di comune interesse europeo: contribuire in maniera concreta, chiara e identificabile all’interesse comunitario. Il vantaggio conseguito dagli obiettivi dei progetti non deve limitarsi allo Stato membro o agli Stati membri che lo realizzano, ma deve estendersi all’intera Comunità. Tali progetti devono rappresentare un progresso sostanziale per la realizzazione degli obiettivi comunitari e i vantaggi non devono limitarsi al settore direttamente interessato, ma i suoi risultati devono trovare più ampia rilevanza e applicazione nell’economia della Comunità; devono infine essere “significativi” ed essere di dimensioni considerevoli. Alla nozione comunitaria di RSI si devono ricondurre i seguenti concetti:
a. Ricerca fondamentale: Lavori sperimentali o teorici svolti soprattutto per acquisire nuove conoscenze sui fondamenti di fenomeni e di fatti osservabili, senza che siano previste applicazioni o utilizzazioni pratiche dirette;
b. Ricerca industriale: ricerca pianificata o indagini critiche miranti ad acquisire nuove conoscenze, da utilizzare per mettere a punto nuovi prodotti, processi o servizi o permettere un notevole miglioramento dei prodotti, processi o servizi esistenti;
c. Sviluppo sperimentale: acquisizione, combinazione, strutturazione e utilizzo delle conoscenze e capacità esistenti di natura scientifica, tecnologica, commerciale e altro, allo scopo di produrre piani, progetti o disegni per prodotti, processi o servizi nuovi, modificati o migliorati, inclusi la creazione di un prototipo utilizzabile per scopi commerciali o progetti pilota quando il prototipo o il progetto pilota è necessariamente il prodotto commerciale finale e il suo costo di fabbricazione è troppo levato per poterlo usare soltanto a fini di dimostrazione e di convalida; l’eventuale, ulteriore sfruttamento di progetti di dimostrazione o di progetti pilota a scopo commerciale comporta la deduzione dei redditi così generati dai costi ammissibili.
Le misure finanziabili
Laddove i programmi vengano considerati riconducibili alle categorie suddette vengono considerate compatibili le seguenti misure:
a) aiuti a favore di progetti di ricerca e sviluppo;
b) aiuti per studi di fattibilità tecnica;
c) aiuti destinati a coprire le spese relative ai diritti di proprietà industriale delle PMI;
d) aiuti alle nuove imprese innovatrici;
e) aiuti per l’innovazione dei processi e dell’organizzazione nei servizi;
f) aiuti per servizi di consulenza in materia di innovazione e per servizi di supporto all’innovazione;
g) aiuti per la messa a disposizione di personale altamente qualificato;
h) aiuti ai poli di innovazione.
Infine vengono effettuate valutazioni ulteriori circa i costi ammissibili e l’intensità degli aiuti, le quali variano a seconda della misura adottata.
Ulteriori interventi di specificazione degli aiuti nell’ambito di “ricerca, sviluppo e innovazione” sono stati effettuati con il regolamento 800/2008 (per leggere clicca qui), che ha anche precisato l’ammissibilità degli stessi in settori particolarmente esposti al “fallimento del mercato”, o alle disfunzioni legate alla concorrenza sleale, come le piccole e medie imprese, l’imprenditoria femminile, la tutela dell’ambiente e l’incentivazione delle energie provenienti da fonti rinnovabili, ecc.
La siderurgia e gli aiuti di stato
Nel quadro del “Piano d’azione per una siderurgia europea competitiva e sostenibile”, COM(2013) 407, la Commissione si focalizza sulla situazione di grave crisi che sta investendo l’Europa, anche a fronte della crescita della produzione e del mercato cinese, prospettando soluzioni a lungo termine. Nel luglio 2012 è stata istituita dal vicepresidente della Commissione europea e commissario responsabile per l’Industria e l’imprenditoria, in collaborazione con il commissario responsabile dell’Occupazione e degli affari sociali, una tavola rotonda ad alto livello (HLR — high level round table) quale piattaforma di dialogo tra Commissione, imprese e sindacati. Alle riunioni hanno partecipato anche rappresentanti del Parlamento europeo e dei principali Stati membri produttori di acciaio.
La strategia, per rilanciare il mercato europeo a livello globale, si ispira ad una serie di obiettivi:
1. Innanzitutto, valorizzare la possibilità di riciclo dell’acciaio: questo potrebbe portare a risparmiare energia fino al 75%, a ridurre il consumo di materie prime fino al 90% e a ridurre l’inquinamento in proporzioni variabili (dal 40% del risparmio dell’acqua, al 97% dei rifiuti da attività estrattiva);
2. Stimolare la crescita del mercato dei metalli secondari;
3. Contrastare le esportazioni illegali di rottami;
4. Raggiungere una maggiore efficienza nell’impiego delle risorse e nell’impatto sul clima: in particolar modo, si sottolinea come con i forni elettrici ad arco la materia prima metallica può essere costituita al 100% da rottami riciclati;
5. Favorire la liberalizzazione del mercato.
In quest’ottica di rilancio della siderurgia europea a livello globale, all’interno della quale spicca una particolare sensibilità verso il problema ambientale ed energetico, nel quadro di Orizzonte 2020 (programma per il proseguimento del sostegno alla ricerca e all’innovazione nel campo delle tecnologie energetiche, attualmente allo stato di proposta) prenderà in considerazione la possibilità di accordare un sostegno, in conformità delle norme applicabili in materia di aiuti di Stato, ai progetti di R&S, di dimostrazione e pilota nel campo di nuove tecnologie più pulite e più efficienti sotto il profilo energetico e dell’impiego delle risorse. Il sostegno potrà essere concesso anche a partenariati pubblico-privato che soddisfino i requisiti previsti.
Le procedure per legittimare gli aiuti di stato
Affinché gli Stati possano quindi procedere all’istituzione dell’aiuto di Stato, l’art. 108 (ex. 88) del Trattato richiede che lo Stato interessato inoltri alla Commissione un progetto, e conferisce alla Commissione il potere discrezionale di decidere se l’aiuto può beneficiare della deroga, ovvero se debba essere modificato o soppresso. La valutazione della compatibilità si basa sulla comparazione degli effetti dell’aiuto: in primo luogo gli effetti positivi (l’aiuto è utile al raggiungimento di obiettivi comuni?), quelli negativi (è lesivo della concorrenza e del libero scambio?). In particolare, per quanto concerne gli effetti positivi, gli aiuti devono soddisfare i requisiti di adeguatezza strategica, incentivazione rispetto ai comportamenti del destinatari e di proporzionalità rispetto al problema affrontato: si deve valutare quindi la possibilità di ricorrere a strumenti differenti ed ugualmente efficaci.
Il controllo comunitario si basa su un duplice principio: quello della “notifica ex ante” e quello della “sospensione”. I progetti di istituzione e modifica degli aiuti di Stato (tranne quelli rientranti nei regolamenti generali d’esenzione o considerati “de minimis”) devono essere trasmessi alla Commissione e possono essere attuati solo a seguito della notifica e dell’autorizzazione dell’organo comunitario: in mancanza, gli aiuti sono definiti “illegali”. Per un’analisi dettagliata della normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato è utile la lettura del “vademecum community rules on State Aid”. (per leggere clicca qui)
Per “aiuti illegali”, si intendono quelli concessi senza notifica, quelli posti in essere prima della notifica e quelli posti in essere successivamente alla notifica ma prima che la Commissione abbia adottato una decisione. La Commissione, in queste ipotesi, dispone del potere di adottare alcune misure cautelari: ai sensi dell’art. 11 del Regolamento 659/1999, può adottare sia un’ingiunzione di sospensione, che ordina di sospendere l’erogazione dell’aiuto, o addirittura un’ingiunzione di recupero, che consente di recuperare a titolo provvisorio l’aiuto: questo però può avvenire solo nei casi più gravi, in presenza di tre condizioni:
a. Insussistenza di dubbi, sulla base di una prassi consolidata, circa il carattere di aiuto della misura in questione;
b. Necessità di affrontare una misura di emergenza;
c. Rischio di danno consistente ed irreparabile ad un concorrente.
Laddove la decisione della Commissione sancisca l’incompatibilità della misura di aiuto, “imporrà allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario” (art. 14 par. 1 del Regolamento 659/1999), il quale dovrà provvedere tramite l’autorità competente anche laddove i termini previsti dal diritto nazionale siano scaduti. L’unico limite posto al recupero, in questi casi, è l’eventuale contrasto con un principio generale del diritto comunitario. Inoltre, se lo Stato dovesse incorrere in difficoltà impreviste od imprevedibili nel dare esecuzione alla decisione, oppure ritenga che sussistano conseguenze non considerate dalla Commissione, deve sottoporle tali problemi: il principio ispiratore della materia è quello della leale collaborazione tra gli Stati e le istituzioni comunitarie.